미국 대통령의 행정명령(Presidential Executive Order)은 발령 즉시 실질적으로 법률과 동일한 효력1)이 발생한다는 점에서 대통령이 행사할 수 있는 가장 강력한 권한이면서, 대통령이 국가정책을 실현함에 있어 법적으로 영향력이 매우 큰 제도이다.2) 미국의 헌법이나 어떠한 연방법도 행정명령에 대해 정의하거나 대통령의 행정명령 발령 권한을 명시적으로 규정하고 있지는 않지만, 일반적으로 헌법 제2조 또는 헌법 전반에 이러한 권한이 내재된 것으로 해석되고 있다.  

미국 대통령은 행정명령 외에도 대통령 포고(Proclamation) 등을 통해 지시를 전달할 수 있다. 미국 의회 하원 정부운영위원회에서 1957년에 발행한 보고서에 따르면, 행정명령은 일반적으로 공무원과 정부 기관을 대상으로 하며 기관의 행동을 규율하고 개인에게는 간접적으로만 영향을 미친다. 이에 반해, 포고는 주로 개인의 활동에 영향을 미치나, 행정명령과 명확히 구별되는 것은 아니다.3) 한편, 행정명령과 포고문은 연방관보에 게재되어야 하며4), 두 지시 모두 행정명령의 발행 절차를 규정하는 존 F. 케네디의 행정명령 제11030호5)의 적용 대상이 된다는 점에서 다른 지시와 차별점을 가진다.

최근 트럼프 대통령이 재취임한 후 발령한 행정명령이 세계적으로 주목을 받고 있다. 트럼프는 재취임 당일(2025. 1. 20.) 세계보건기구(WHO) 탈퇴, 파리협정 탈퇴, 바이든 행정부의 78개의 명령 및 조치 철회 등 총 26건의 행정명령에 서명했다.6) 이 26건의 행정명령은 백악관 공식 홈페이지에 공개한 트럼프 2기 행정부의 4대 핵심 의제7) 중 최우선 순위에 해당한다.

2. 행정명령의 권한 및 발령 절차

행정명령의 법적 효력은 헌법 또는 의회에서 비롯된다. 행정명령을 발효하기 위해서 일련의 절차를 거치는데, 작성된 초안은 관리예산실장(Director of the Office of Management and Budget), 법무부장관의 위임을 받은 법률자문실(Office of Legal Counsel), 국립문서기록관리청 연방관보사무국장(Director of the Office of the Federal Register, National Archives and Records Administration)이 검토한다. 이후, 대통령이 서명함과 동시에 효력이 발생한다.

미국 헌법 제2조는 대통령에게 행정권, 법률 집행에 대한 책임, 군 최고통수권, 외교권 등 다양한 권한을 부여하고 있다. 이러한 권한에 따라 대통령은 외교, 국방 등 다양한 분야에서 행정명령을 내릴 수 있다. 예를 들어, 해리 트루먼 대통령은 헌법에 근거한 권한과 군 최고통수권에 근거해 군대 내 인종차별을 철폐하는 행정명령을 발령했다(1948년).

2-2. 의회 위임에 의한 권한

대통령의 행정명령에 대한 권한은 의회의 승인(Authorization)을 통해 도출되는 경우가 많다. 의회는 행정명령 발령 전에 권한을 위임(Delegation)할 수 있고, 발령 후 해당 행정명령을 성문화(Codification)하거나 승인함으로써 행정명령을 비준할 수도 있다.

• • 행정명령 발령 전 위임(Before Issuance) 

    대통령은 의회가 위임한 권한을 수행하기 위해 행정명령을 내릴 수 있다. 예를 들어, 의회는 「국방물자생산법(Defense Production Act)」에 대통령에게 국방을 강화하기 위한 물자, 서비스, 시설을 할당할 수 있는 권한을 위임하는 내용을 포함했다. 이에 따라 트럼프 1기는 코로나19 팬데믹에 대응하기 위해 식품 공급망 자원을 보호하는 행정명령을 발령했다(2020년). 이 행정명령에 대하여 추후 법정에서 이의가 제기되더라도 대통령이나 장관은 의회가 부여한 권한에 따라 행동했다고 주장할 수 있다.

• • 행정명령 발령 후 비준(After Issuance)
    

    의회는 대통령이 사전에 발행한 행정명령을 사후 법적 승인, 입법 내용에서의 언급(Referred in Legislation), 예산 편성 등의 방식을 통해 간접적으로 비준할 수 있다. 예를 들어, 미국 대 알래스카 사건에서 대법원은 의회가 알래스카 주법을 제정함으로써 워런 G. 하딩 대통령의 행정명령(1923년)을 비준했다고 판결했다(1997년). 즉, 먼저 발령된 행정명령이 법적 권한 없이 내려졌더라도 이후 의회의 비준을 통해 해당 권한을 소급하여 부여할 수 있음을 확인할 수 있다.

2-3. 발령 절차

행정명령의 발령 절차는 존 F. 케네디 대통령이 발령한 행정명령 제11030호에 따라 규정되었다(1962년).8) 이에 따른 행정명령 발령 절차는 다음과 같다.

행정명령은 대통령의 요청으로 시작되거나(하향식) 행정부처의 제안(상향식)으로 시작될 수 있다. 어느 경우라도 정부 기관 관리자 또는 행정부 관료가 초안을 작성하며, 관리예산실장, 법무부장관(법률자문실 위임), 연방관보사무국장의 법적 검토 후 백악관 참모국장(White House Staff Secretary)을 거쳐 대통령에게 제출된다. 대통령이 서명한 행정명령은 예외적인 경우를 제외하고 반드시 연방 관보에 게재되어야 한다.

행정명령은 이를 발령한 대통령이 퇴임하더라도 기본적으로 효력을 유지하며, 무효화되거나, 철회(Revocation)되거나, 수정(Modification)될 때까지 그 효력을 유지한다.

3-1. 대통령에 의한 철회 또는 수정

대통령은 새로운 행정명령을 통해 자신이나 전임 대통령의 행정명령을 철회하거나 수정할 수 있다. 의회가 행정명령을 법령으로 성문화하지 않았다면 대통령은 다른 정부 부처와 협의 없이 해당 명령을 철회하거나 수정할 수 있다.

• • 현직 대통령에 의한 철회
    

    대통령은 자신이 발령한 행정명령을 철회하거나 수정할 수 있다. 예를 들어, 버락 오바마 대통령은 자신이 발령한 연방정부의 에너지 사용 감소를 목표로 하는 행정명령 제13514호를 철회했고(2009년), 이를 기후 변화에 대한 연방정부의 기여도를 줄이는 것을 목표로 하는 더 광범위한 명령으로 대체했다(2015년).

• • 후임 대통령에 의한 철회
    

    대통령은 전임 대통령이 발령한 행정명령을 철회하거나 수정할 수 있다. 예를 들어, 조지 H. W. 부시 대통령은 대부분의 연방 계약에 노동조합 가입 관련 통지 요구 조항을 포함하는 행정명령을 발령했다(1992년). 클린턴 대통령은 이 명령을 철회했고(1993년), 조지 W. 부시 대통령은 클린턴의 철회를 철회했으며(2001년), 오바마 대통령은 부시의 철회를 다시 철회했다(2009년).

3-2. 의회에 의한 수정, 폐지(Abrogation), 또는 성문화

의회는 대통령에게 위임한 권한에 따라 발령된 행정명령의 법적 효력을 수정하거나 무효화할 수 있으며, 행정명령을 성문화하여 철회되지 않도록 보장할 수도 있다.

• • 행정명령의 수정 또는 폐지
    

    대통령이 발령한 행정명령을 폐지하기 위해 의회는 해당 행정명령이 법적 효력을 갖지 않는다거나 철회한다는 내용의 법률을 제정할 수 있다. 예를 들어, 의회는 「에너지정책법(Energy Policy Act of 2005)」을 제정하여 해군석유보호구역 제2호를 설립한다는 내용의 행정명령(1912년)을 철회했다(2005년). 또한, 의회는 행정명령 시행을 위한 예산 사용을 통제함으로써 행정명령의 효력을 제한할 수 있다.

• • 행정명령의 성문화
    

    의회는 이미 발령된 행정명령을 인용하여 법률로 성문화할 수 있다. 이를 통해 의회는 해당 행정명령을 발령한 대통령 또는 후임 대통령이 이를 철회하지 않도록 보장할 수 있다. 예를 들어, 미국 법전 제22편 제9522조는 러시아에 대한 제재 내용을 담은 일련의 행정명령을 성문화하고 대통령이 이러한 제재를 종료할 수 있는 절차와 방식을 규정하고 있다. 의회가 행정명령의 조건을 성문화했기 때문에 대통령은 새로운 행정명령을 통해 해당 명령을 철회할 수 없으며, 법에서 규정하고 있는 절차와 방식을 준수해야 한다.

행정명령이 특정인의 법익을 침해하여 원고적격이 있는 사람이 그 행정명령에 대하여 소송을 제기하는 경우 사법심사의 대상이 된다.11) 이때, 연방법원은 행정명령이 의회의 권한 위임이나 대통령의 헌법적 권한에 따라 유효하게 발령되었는지 검토할 수 있다. 연방법원의 검토 사항은 대통령의 행정명령 발령 가능 여부, 의회 위임 범위, 또는 행정명령 자체의 범위 등이 있다.

4-1. 대통령의 행정명령 발령 가능 여부 결정

로버트 잭슨 판사는 영스타운(Youngstown) 사건에서 대통령의 권한 분석 프레임워크를 확립했다(1952년). 로버트 잭슨 판사가 제시한 세 가지 범주는 다음과 같다.

• • 대통령이 의회의 명시적 또는 묵시적 승인(Authorization)에 따라 발령한 경우

    대통령 권한이 가장 강하게 보호받는다. 대통령의 고유한 권한에 더해 입법부의 권한까지 결합한 상태이기 때문에 법원은 대통령의 지시를 존중하는 방향으로 해석한다.

• • 대통령이 의회의 권한을 부여받지 않았으나 거부도 없는 상황에서 발령한 경우

    대통령이 헌법에 내재된 권한에 따라 행정명령을 발령한 것으로, 대통령과 의회가 동시에 권한을 가질 수 있거나 권한 배분이 불확실한 경우에 해당한다. 따라서, 법원은 발령된 행정명령이 대통령의 권한 범위 내에 있는지에 대한 맥락을 종합적으로 고려하여 심사한다.

• • 대통령이 의회의 명시적 또는 묵시적 의사에 반하는 내용을 발령한 경우

    대통령 권한이 가장 약하게 보호받으며, 대통령은 오로지 의회가 위임한 권한을 제외한 자신의 헌법적 권한에만 의존할 수 있다.

제9순회항소법원은 샌프란시스코 대 트럼프 사건에서 이 프레임워크를 적용했다(2018년). 구체적으로, 제9순회항소법원은 의회가 지출에 대한 배타적 권한을 가지고 있고 대통령에게 새로운 보조금 조건을 부여할 권한을 위임하지 않았기 때문에 대통령의 권한이 가장 약하게 보호받는 경우로 판단했다.

4-2. 의회 위임 범위 결정

의회가 대통령에게 권한을 위임한 것이 분명한 경우, 행정명령을 포함한 대통령의 지시가 위임받은 범위 내에 있는지가 문제가 될 수 있다. 법원은 일반적으로 대통령에게 권한을 위임하고 있는 법령의 본문을 해석하여 위임 범위를 결정한다. 예를 들어, 트럼프 대 하와이 사건에서 대법원은 트럼프 대통령의 특정 국가 출신 외국인의 입국을 금지하는 포고12)가 의회의 위임 범위 내에 있다고 결론지었다(2018년). 「이민국적법(Immigration and Nationality Act)」이 대통령에게 외국인의 미국 입국을 중단할 광범위한 재량권을 부여한다고 판단했기 때문이다.

4-3. 행정명령 자체 범위 결정

행정명령의 유효성을 판단하기 위해 행정명령 자체의 범위를 해석할 수 있다. 이때, 법원은 행정명령의 본문을 해석하여 행정명령의 범위와 영향력이 다른 법률들과 부합하는지를 검토한다.

행정명령이 발령된 후 행정부 부처는 이를 시행하기 위해 행정명령의 내용을 명확히 하거나 해석할 수 있는데, 법원은 사법심사 과정에서 이를 반영하여 검토할 수 있다. 이때, 법원은 해석과 행정명령의 일치 여부, 해당 명령의 해석 권한 위임 여부, 해석의 다른 기관 구속 여부, 해석이 이루어진 시기 등을 고려하여 심사 과정에 기관의 해석을 반영할 것인지를 결정한다. 이외에도 법원은 행정명령의 목적과 정책, 주제와 관련한 행정부 또는 대변인의 공개 발언도 고려하여 심사 과정에 반영할 수 있다.

행정명령은 대통령이 권력을 행사하고 정책을 실현하는 주요 수단 중 하나이다. 헌법에 따라 대통령에게 부여된 권한 또는 의회가 대통령에게 위임한 권한에 따라 발령되는 행정명령은 실질적으로 법률과 같은 효력을 갖는다. 행정명령의 법적 효력은 헌법 또는 의회에서 비롯된다. 행정명령을 발령하기 위해 초안 작성 후 관리예산실장, 법무부장관(법률자문실 위임), 국립문서기록관리청 연방관보사무국장의 검토를 거쳐야 하며, 대통령이 서명함과 동시에 효력이 발생한다.


* “Executive Orders: An Introduction”(Congressional Research Service Report – R46738)”을 주로 참고하여 번역·작성하되, “트럼프 2.0: 한눈에 보기”(국회도서관 팩트북 통권 제116호) 등의 여러 자료도 참고했다.

국회도서관. (2025. 3.). 트럼프 2.0: 한눈에 보기. 팩트북, 116.

대외경제정책연구원. (2025. 2.). 트럼프 2기 행정조치의 주요 내용과 시사점. 세계경제포커스, 8(5).

헌법재판소 헌법재판연구원. (2020. 3.). 미국 대통령 행정명령과 사법심사.